引言

我国基本养老保险制度体系从面向城镇国有企业职工起步，逐渐扩展制度覆盖范围，城镇各类型企业职工和个体工商户、农民工等均得以纳入制度体系。2009年和2011年分别针对农村居民和城镇非职工居民群体建立农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，并于2014年合并为统一的城乡居民基本养老保险制度。2015年我国长期以来单列管理的机关事业单位职工养老保障纳入制度体系，与企业职工养老保险共同构成城镇职工基本养老保险制度。至此，我国基本养老保险制度体系由城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两个制度构成。图1提炼整理了我国基本养老保险制度体系建立发展的主要脉络。

图1 我国基本养老保险制度体系的发展脉络

伴随着劳动力的活跃流动，城乡间、制度类型间和职业群体间的往来流动日趋频繁，我国一系列政策文件均提出加强制度间的转移衔接。如国务院办公厅《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号），作为第一个基本养老保险权益流动的专门政策文件，详细规定了包括农民工在内的各群体基本养老保险关系转移的内容，标志着流动性问题开始在全国范围正式形成规定性政策。新农保和城居保均明确提出与其他养老保险制度衔接的必要性，虽然并未形成具体操作规定，却在制度框架层面奠定了制度间权益流动衔接的基础。国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）、《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）。2011年《中华人民共和国社会保险法》颁布，基本养老保险关系的转移流动获得国家层面法律的支持，上升为法定“权益”。随后的一系列政策文件逐渐深化和