镇保产生背景、制度概况

1.镇保产生背景

上海市政府根据“十六大”报告中提出再分配注重公平要求把“低平台、有弹性、广覆盖”的镇保作为上海市进一步完善社会保障体系的基本方向，在适当的时候，让缴费水平过高的城保能接入镇保这个平台，以体现社会保障水平与经济发展水平相适应，使社会保障制度可持续、多层次。

当时上海正处于新发展阶段，需要处理好中心城区600平方公里和郊区6000平方公里之间的关系，郊区成为上海拓展发展空间的重要支撑点和新一轮发展的增长极，加快郊区发展的核心是推进“三个集中”，而其中的关键就是解决离土农民的保障问题，镇保的推行有利于促进郊区人口向城镇集中、土地向规模经营集中。而且上海在过去十几年发展过程中由于征地、用地已经产生100多万离土农民，以往征地劳动力是一次性给货币补偿，没有考虑保障问题，留下了不稳定的隐患。镇保纳入征地人员，可以从长远解决离土农民基本保障，维护郊区社会稳定。

郊区发展需要工业向产业园区集中，而镇保具有弹性的社会保障成本能增强投资吸引力，使企业具备了调节人力资源配置的新杠杆，适应郊区不同企业、不同人群的发展需求，有利于郊区吸引人才、吸引资金，从而推动郊区产业集聚。

在以上背景下，上海于2003年10月正式实施了《上海市小城镇社会保险暂行办法》（沪府发65号文）和《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》（沪府发66号文），简称“镇保”。

2.镇保制度概况

作为小城镇综合保险的“镇保”（65号文规定）的总体框架可以简单概括为“25%+X”，其基本特点是“低平台、有弹性、广覆盖”。

“25%”，即“镇保”的基本保险部分，全部由用人单位缴费，包括17%