宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。刘锐：《农村宅基地性质再认识》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2014年第1期。对于任何一个国家而言，住宅都是一个至关重要的命题。自中华人民共和国成立以来，农村宅基地制度经历了多次变革，其根本目的在于维护农民的基本住房权利。对于我国而言，合理管理农村宅基地的重要性不仅在于其代表着基本人权，同时也与我国特殊的城乡二元背景有着密切联系。随着我国工业化、城市化快速推进，农村宅基地的功能属性、使用状况都发生了重大变化，边界不清晰、权能不完整、管理不到位等问题日益加剧，呼吁宅基地制度变革的声音愈发增强，一时陷入了“私有化”与“国有化”之间进退维谷的境地。

2015年2月27日，第十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，余江县作为江西省唯一一个土地制度改革县，负责开展农村宅基地制度改革试点工作。为此，余江县从纵向贯通入手，以横向建设为索，打通了改革的治理脉络，重构了基层用地秩序，保障了社会的稳定与发展，并为进一步还权赋能筑牢了根基，构建出了一套“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的农村宅基地制度体系，为欠发达地区的农村宅基地改革展现了一条可推广、可复制的改革道路。

第一节 宅基地的现实困局，静悄悄的探索

产权结构与经济绩效密切相关，不同产权结构下的治理模式也有所不同