引言

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。从2013年7月习近平主席在湖北考察时提出“要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”，到两办文件的出台，农村土地三权分置的制度框架自此成形。在此后的中共十八届五中全会、十九大报告以及2018年中央关于乡村振兴的一号文件中，三权分置改革的取向、内涵和实施方案进一步得到确认和明晰。

农地三权分置改革被普遍认为是改革开放后农村土地基本制度的第二次重大变革，备受关注和期待。农村土地制度改革的意义和方向，需要在国家现代化建设总体框架和历史进程中理解。农业和农村的现代化是整体现代化在农业和农村领域的反映，具体又体现在农业兴旺、农民富裕、农村繁荣、粮食安全、环境良好、城乡融合等政策目标上。这些目标，从长远看可以相互兼容和支持，但在短期内存在一定的矛盾冲突。土地承载了农村社会的生产生活，既是生产资料又是地理和空间基础，其重要性在农村社会远比在城市社会突出，因此农地产权制度很关键。农业农村发展是多要素综合作用的结果，仅靠土地改革本身对实现上述多重政策目标的作用有限。农地三权分置改革如何促进政策目标的调和，而不是激化目标之间的矛盾，需要十分审慎和精巧的操作。

本文从农业农村现代化的需求出发，根据农村土地产权制度变迁历史和农业农村发展现实，通过对全国东、中、西部地区农村土地产权制度的实地调查，从历史和现实两个方面分析我国农村土地制度的不足以及三权分置改革面临的挑战，并提出政策建议。本文内容具体安排如下：第二部分讨论农业农村现代化的五个具体政策目标以及这些目标对土地权利安排的内在诉