问题的提出

自1994年实行分税制以来，中央和地方财权与事权不匹配一直是我国财政体制中存在的结构性问题。从财政收入和财政支出占比来看，地方政府的一般公共预算支出在全国一般公共预算支出中的占比越来越高，从1994年的69.7%上升到2015年的85.5%，但是地方政府一般公共预算收入一直只占全国一般公共预算收入的50%左右。在地方政府事权及支出责任不断扩大的情况下，地方政府的财权并没有随之扩大。地方政府为了履行事权，实现支出责任，必然通过举债融资的方式来筹集资金。

公债对经济发展有益，可以促进生产力发展50203467。地方政府举债融资是调节地方经济运行的有效杠杆工具。杠杆的合理运用，对地方经济的发展有益，可以提高资金利用效率，积极推动城市化建设和公共基础设施建设。但政府部门和私人部门一样，都要避免过度负债50203468。从短期来看，政府可以通过负债活动增加支出，从而刺激经济增长、扩大就业。但从长期来看，高债务会抑制经济增长，成为经济低增长的诱因，而并非解决经济增长问题的方式50203469。债务杠杆的发展有自身循环周期50203470，也不断反复践行着从加杠杆到去杠杆的过程。在需求管理中，经济发展依靠增加政府开支，尤其是投资支出，实行赤字预算50203471。政府可以通过加杠杆的方式增加支出，扩大需求，从而促进经济增长。但随着经济增长放缓，经济对债务承受能力降低，实际负债临近或已经超过偿还能力，为避免债务危机的发生，政府会主动或迫于压力而开始去杠杆。

2008年，为应对国际金融危机，确保经济平稳较快发展，中央政府实施了积极的财政政策和宽松的货币政策进行宏观调控，并推出了四万亿投资计