新中国成立以前，我国城市发展相对迟缓，城市经济社会发展比较缓慢，城市公用事业发展也相当滞后。新中国成立后到党的十一届三中全会前，我国城市在曲折中不断发展。与城市的发展相适应，在政府政策的安排下，城市公用事业得到了一定程度的发展。但是由于当时国家建立起了计划经济体制，而且实行优先发展重工业的工业化政策，城市公用事业被放到了辅助的地位，因而，城市公用事业发展到一定阶段就陷入了困境，由此也反过来制约了城市的进一步发展。

新中国成立后城市公用事业政府单一管理责任机制的形成

新中国成立以前，中国的城市化发展水平比较有限。据南京国民政府内政部1947年编印的全国行政区划简表称，全国（不包括香港、澳门）有69个设市城市（院辖市和省辖市），其中台湾9个，大陆60个。到新中国成立后，经过调整新设，1949年底城市数量也才增加到136个，建制镇2000多个，城镇人口4900万，周一星：《城市地理学》，商务印书馆，1995，第107页。当时，城市化水平只有10.6%。由于原有基础薄弱，加上多年来的战乱，多数城市公用设施和公用事业条件相当低下（见表2-1）。

表2-1 1949年中国城市重要公用事业、公用设施表

由表2-1可以看出，当时我国城市公用事业的状况几乎是一穷二白，基本上处于起步阶段。

1949年初，随着解放战争的迅速进展，城市接管与建设问题日益成为建设新中国面临的重大问题。在新的形势下，中国共产党改变了28年农村包围城市的战略方针。1949年3月，中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到城市，开始采取由城市领导乡村的战略方针。会议认为，由于敌我力量悬殊，长期以来革命的重点在乡村，主要采取在乡村