新农村合作医疗是2003年以来党中央和国务院为解决农村居民“因病致贫”“因病返贫”问题，减轻其因患重大疾病带来的经济负担推行的一项重要战略决策，其本质是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从发生学的观点看，它渊源于中国20世纪50～70年代发展起来的“合作医疗”制度，是中国人创造的“有中国特色”的医疗保险制度的重要内容之一。在各种宣传材料和媒体报道中，新农合被广泛称为解决“三农”问题、促进城乡社会协调发展的惠农“大餐”，是构建和谐社会的“助推器”和农民致富奔小康的“加速器”。奚洁人主编《科学发展观百科词典》，上海辞书出版社，2007。应该承认，中国是一个农业大国，农村幅员辽阔，人口众多，能否解决好农民的健康与医疗问题，不仅关系到“新农村”建设的兴衰成败，而且关系到农村地区的经济发展和社会稳定。目前，新农村合作医疗已实施八年。农民的医疗保障状况如何，这一制度在实施过程中存在什么问题，如何完善和改进这一制度？本文将通过实证研究，力图揭开新农村合作医疗的真实面貌，并提出一些政策建议。

新农村合作医疗的制度沿革

1.合作医疗的建立与发展

解放初期，由于资源极为匮乏，中央政府采取了城乡有别的社会保障政策，占人口总数90%的农民基本上处于国家的福利体系之外。在卫生领域，当时每8万人才有一名医生，而这些医生主要集中在大城市，农村的医疗卫生情况“糟得很”。由于缺医少药，很多地方的农民自发组织起来，以互助合作的“土办法”解决医疗问题。当时，东北地区的农民率先以群众集资的方式创建卫生机构，得到政府的肯定和《人民日报》的大力宣传。李德全：《