一、引言

尽管理论上脱贫与生态改善存在着一致性，但是在我国贫困与生态脆弱性高度重合的地区，为求温饱的开发活动与保护生态存在着现实的矛盾：前者有经济效益，且产生很大的负外部性（生态破坏），却不必使之内部化（即不承担社会成本）；后者虽有极大正外部性（生态改善），却同样不能使之内部化（即得不到回报）。这个格局源于脆弱生态地区和生态受益地区的利益是割裂的。能否通过制度安排来改变这种格局，使潜在的生态改善与脱贫一致性变为现实的双赢呢？本文从一个案例来探讨这一问题。

二、丹凤县减缓贫困行动回顾

（一）生态环境破坏是丹凤贫困的主要根源

陕西省丹凤县位于中国陕南地区东部、秦岭山脉东段南麓。总面积240601平方公顷，耕地面积14735.6平方公顷，现总人口292597人，人均耕地仅0.051平方公顷。丹凤县的自然条件适合林木生长，但近百年由于战乱不断，大面积森林遭受破坏。建国以后，由于人口迅速增长及一些政策的失误，对粮食和薪柴的需要急剧增加，当地农民大面积毁林开垦耕地。至1975年全县有林地面积减至820.8万平方公顷，森林覆盖率下降为34.09%。据1997年统计，该县全农地2.49万平方公顷，其中梯平地和水田为1.58万平方公顷，毁林开垦的“坡耕地”0.91万平方公顷，占总面积的37%。特别是南北两个山区，耕地大部分为坡耕地，坡度超过25°的占76%，有些甚至达到60°。这些耕地缺少水浇条件，很少施肥，产量很低。种植两年后地力耗尽，就弃耕。重新砍伐森林开垦新地、轮垦轮荒，造成严重的水土流失，生态系统的恶性循环使农业深受影响，如愈益频繁的自然灾害使当地农民失去了生存和发展的自然基