专家：范小建 国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会调研组调研组组长；调研组成员：冯宇坤，韩霜

2015年9月12～15日,国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任范小建率调研组一行3人赴内蒙古自治区乌兰察布市调研。调研组先后到四子王旗、察右中旗、察右前旗、兴和县4个旗县的6个乡镇、7个村调研，涉及到农区、牧区和半农半牧区，共召开7次村级座谈会，走访慰问8户贫困户。调研重点了解了乌兰察布市 “三三制”精准扶贫、“十个全覆盖”、“三到村三到户”、金融扶贫、光伏扶贫、牧业合作社、老年互助幸福院等工作情况，并看望了基层干部群众和部分驻村工作队队员。

调研期间，自治区政府副主席王玉明会见了调研组一行，自治区扶贫办介绍了内蒙古扶贫工作的总体情况。自治区扶贫办主任刘忠诚、副主任韩建刚、乌兰察布市委副书记斯琴毕力格、市委副秘书长农工部主任杨占平、市扶贫办主任黄宝玺、副主任李献等同志陪同调研。

一、精准扶贫“三三制”基本情况

（一）“三三制”的由来及主要内涵

乌兰察布市位于阴山和内蒙古高原过渡带，属农牧交错带，生态脆弱区和老少边穷地区，所辖11个旗县市区中有8个国家扶贫开发重点旗县、2个是自治区扶贫开发重点县、9个革命老区旗县，其中商都、化德、兴和三县为“燕山-太行山”连片特困地区片区县。由于自然环境恶劣、降雨量小、无霜期短、土地贫瘠、旱灾风灾频发，基础设施落后、交通不便等因素，乌兰察布市贫困人口构成和分布比较特殊：大量青壮劳动力外流，农村“空壳化”和人口“老龄化”现象十分突出。在2006年，60岁以上的老年贫困人口和病残等丧失和半丧失劳动能力的贫困人口占贫困人口总数的3/4以上。在此背景下，乌兰察布市市委、市政府自2007年起提出了“三三制”的扶贫举措。其主要内容是：在农村牧区人口中，把三分之一农牧业生产条件较好地区有劳动能力和种养积极性的农牧民留下来，通过实施农牧业产业化项目，改善生产生活条件，实行开发式扶贫；把三分之一失去生产条件，但又具备劳动能力的农牧民转移出来，通过专业技能培训、移民扩镇等形式，由从事农牧业生产转向从事二、三产业，实行转移式扶贫；对三分之一老弱病残丧失劳动能力的弱势群体，通过逐步完善农村牧区社会保障制度、救助制度和集中居住，实行保障救助式扶贫。其核心是：妥善解决了农村牧区贫困人口“走”与“留”的问题，既统筹了城乡发展，合理分流和减少农牧业人口，同时又兼顾了未转移出去留守农牧民的生产和生活。

从调研情况看，乌兰察布市“三三制”把扶贫开发与社会保障、新农村新牧区及城镇化建设相结合，“扶”“转”“保”“救”并举，体现了大扶贫工作思路，全面推进开发式扶贫、转移式扶贫和保障式扶贫，符合习近平总书记提出的“几个一批”的扶贫战略布局，值得重视和研究。

（二）“三三制”的主要做法

第一，对“想留”的人，实施开发式扶贫。对生产条件好、资源相对富集、有开发潜力的贫困地区，以实施“十个全覆盖”为契机，解决基础设施和公共服务配套，通过，“三到村三到户”（即“规划到村到户、项目到村到户、干部到村到户扶贫工程”）和金融扶贫来帮助贫困地区发展产业，解决脱贫增收问题。

1、“十个全覆盖”工程贫困村、贫困户受益最多。为解决农牧区村级基础设施和公共服务薄弱瓶颈，内蒙古自治区决定从2014年起利用3年时间投资800多亿元，在全区农村牧区11000多个嘎查村实施“十个全覆盖”工程，具体涉及危房改造、安全饮水、街巷硬化、村村通电、村村通广播电视通讯、校舍建设与安全改造、标准卫生室、文化活动室、便民连锁超市、养老医疗保障等诸多方面。调研了解到，乌兰察布市2014年共投入24.4亿元实施“十个全覆盖”工程，其中扶贫资金投入7328万元，仅为总投入的3%。而贫困嘎查村及其贫困人口则基本实现了生产生活条件、基础设施、村容村貌、生态环境的明显改善。从资金投入来讲，“十个全覆盖” 很好地实现了各类资金有效整合，充分发挥了资金叠加使用效益。从建设内容上来看，它主要是基本的基础设施和公共服务。以问题为导向，为农牧区嘎查村“缺啥补啥”，而缺失项最多的还是集中在贫困村，到户的项目危房改造、安全饮水、广播电视等，也主要集中在贫困群体。政策是普惠的，但受益最多的是贫困村和贫困户。从项目具体建设上，本着节约的原则，立足原有基础，能修则修，能补则补，而非“大拆大建”、推倒重来。调研组所调研的7个村子中没有1个村子十个项目都是新建的，6个村子的卫生室、便民连锁超市、文化室都是在原有或在废弃校舍基础上进行改造完成的。危房改造也分修缮与新建两种方式，由住建部门鉴定后，农户自主建设，建成后凭相关票据根据补助标准报销。贫困户每户房屋面积为40平米、财政危房改造资金基本补助是18732元（中央财政7500元，自治区财政6000元，市级财政2616元,旗县财政2616元），另外在此基础上中央财政为国贫县50%左右的农户每户增加1000元补助，为20%左右的节能户每户增加2500元的补助。

2、“三到村三到户”。内蒙古自治区自2014年起实施的精准扶贫工作，主要是在覆盖全区贫困人口77%的2834个贫困嘎查村实施规划、项目、干部到村到户工作。自治区连续四年，每年每村至少投入45万元财政扶贫引导资金，支持各村因地制宜发展特色产业。2014年，乌兰察布市启动实施561个贫困嘎查村“三到村三到户”扶贫工程，分别由自治区66个厅局级、市直90个机关、县直608个科局、90个苏木乡镇组成的161个驻村扶贫工作团和561个驻村工作队定点帮扶，受益农牧民33.5万多人，其中贫困人口25.7万多人。

“三到村三到户”工作核心是要解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的问题，针对贫困嘎查村、贫困户的致贫原因，采取定点、定人、定责的办法，建立瞄准机制，采取“靶向疗法”，实施“一村一策、一户一法”分类扶持，确保顺利完成扶贫工作目标。各地在实施中，探索总结出了多种到村到户模式，如放大“三到村三到户”资金，撬动金融贷款，扩大资金使用规模的“杠杆式”扶贫模式;贫困农户先完成项目建设，然后凭借账目清单到相关部门报销的“自建直补式”扶贫模式。无论哪种模式，项目的实施均由贫困农户自主选择、开展自建，不但进度快、质量好、资金利用率高，还充分调动了贫困户参与扶贫开发的积极性、主动性。如四子王旗东八号乡东八号村，目前已获得自治区90万元的扶贫项目引导资金，为充分发挥资金使用效益，该村召开村民大会进行表决，90万元资金集中用于小曹年洼村，该村村民又通过表决，决定使用资金打4眼机电井，改善灌溉条件，村民不但自己找了打井队，还投工投劳，并自筹20多万元完成了机电井的上电、配泵、铺设管道等设施配套。

3、金融扶贫。一是实施金融扶贫富民工程。2013年，乌兰察布市在10个国家和自治区贫困旗县全面实施，变过去扶贫资金的无偿投入为有偿使用，通过自治区扶贫专项资金连续5年每年分别为8个国贫旗县每个旗县投入1000万元，为2个区贫旗县每个旗县投入500万元设立风险补偿基金，乌兰察布市共投入风险补偿资金2.7亿元，按照10倍的比例由农行等金融机构放大发放贷款。考虑到龙头企业、合作社、大户的带动作用，以及脱贫农户的脆弱性，贷款不限于贫困户，限额3-5万，对农户实行五户联保，免担保、免抵押，对建档立卡贫困户贴息5%。截至2015年8月，已累计发放金融贷款18.8亿元，其中今年新增贷款8.8亿元。累计扶持3.29万农牧户、23家扶贫龙头企业和专业合作组织，其中建档立卡贫困户16457户、4.44万人,贫困户贷款占贷款总户数的50%，一年的贷款贴息贫困人口占全市贫困人口的6%。二是放大“三到村三到户”项目资金。为推广“金融扶贫富民工程”的成功经验，乌兰察布市研究制定了《关于通过银行贷款放大使用三到村三到户项目资金的指导意见》，明确了是否实施该项目、资金如何使用、与金融单位如何合作、收益归谁所有、贴息办法等内容，强调是否采取放大贷款的形式实施“三到村三到户”项目、具体与哪家银行合作均由项目嘎查村村民通过村民大会的形式自主决定。目前，全市已经有6个旗县与中国银行、蒙银村镇银行、农村信用社等金融部门合作，累计发放贷款5943万元，合作形式多样，其中中国银行推出了3个月、6个月、9个月、12个月4种期限类型的贷款，利率也分为4种。利息以实际使用金额使用时间开始计算，不使用不计息。三是推进中和农信小额信贷项目。截至2014年，中和农信项目已覆盖全市10个旗县，累计发放贷款2.4亿元，2.6万中低收入农户直接受益，今年上半年发放贷款6126万元，涉及农牧户7600多户。四是开展互助资金项目，全市10个旗县189个嘎查村实施了该项目，项目资金3650万元。此外，四子王旗正在开展创新发展扶贫小额信贷示范县工作（是全区四个试点旗县之一），通过给贫困农牧户评级授信，探索进一步加大小额贷款投放额度的有效办法。

第二，对“要走”的人，实施转移式扶贫。

1、无土转移。依托产业发展，加强专业技能培训，贫困农牧民通过移民搬迁，向城镇集中转移就业，由一产向二、三产业发展，由农牧民变为产业工人、变为城镇居民，加速城镇化和工业化进程。无土安置分为两种类型：一是政府主导型移民，将贫困地区农牧户迁至城镇周边，重点选择在市开发区和各旗县市区的工业园区、物流园区，先创造生产条件和就业岗位，通过组织移民，开展职业技能培训，确保能够“移得出、稳得住、能发展、可致富”，实现环境改善、工作改行、收入改观的目标。化德县结合扶贫、生态移民工程和阳光培训工程，整合各类项目资金，有计划、有步骤地对农民进行以驼绒、羊绒絮片加工和服装生产为重点的劳动力转移培训。目前，全县农业人口已由2000年的13.2万人减少到2013年的9万人，城镇人口由2000年的2万多人增加到2012年的近6万人，其中仅服装产业吸纳农村劳动力2万多人，不仅解决了进城农民就业和服装产业机工短缺问题，而且大力促进了农民增收。二是自主式移民，这是乌兰察布市移民的重要方式。全市大批中青年举家搬迁到呼和浩特、包头等自治区内城市或区外大中城市，成为打工一族或经营生意。据不完全统计，乌兰察布市仅在呼和浩特、包头两市外出务工人员达70多万人。为了方便外出人员办事，乌兰察布市人社局分别在呼和浩特和包头成立了“务工人员服务中心”，为乌兰察布籍在呼、包务工人员就近提供社会保险、社会救助、就业、维权等16项免费服务。此外，自立式移民能够成功，主要是进城务工农牧民实施了“四不变、两同等、一减免”政策，即移民原承包耕地、草地、林地的经营权、受益权不变，享受农村合作医疗政策不变，移民父母随子女进城后享受农村低保政策不变，如转为非农户后可享受城镇低保；移民子女进城入托上学、就业与城镇居民同等待遇；自愿转为非农户的，除缴纳户口变更工本费外，减免各种行政性收费。上述政策使转移进城的农牧民进退有路，而且从改革开放之初的80年一直坚持至今。

2、有土转移。将生活在风蚀沙化带和山区的贫困村、具有劳动能力的农牧民，迁至自然条件好、生产条件好的地区，通过培育和发展设施蔬菜等农业产业，实现移民户的稳定脱贫。商都县为典型，目前，移民户每年来自蔬菜种植一项的收入人均可达到万元以上。随着土地确权工作的开展，跨行政区域的有土转移遇到了新的困难，目前以本行政村范围内的搬迁形式更便于实行。

3、教育培训扶贫。一是由扶贫资金出资为主，对贫困家庭大学生进行补助。从2013年开始对当年入学的3000名普通高等专科以上农村牧区贫困家庭大学生，在校期间每人每年救助1500元；2014年除对当年入学的3000名普通高等专科以上农村牧区贫困家庭大学生，在校期间每人每年救助1500元外，对当年入学的1000名普通高等专科以上城市低保家庭大学生每人一次性救助3000元；2015年对当年入学的3000名贫困家庭高职、中职、中专学生每人一次性补贴1500元。与此同时，教育部门还对农村牧区低保家庭新入学的专科和本科大学生一次性给予3万元和4万元的补助。二是开展技能培训。市扶贫、人社、农牧业、住建委、妇联、团委等部门均开展了农村牧区贫困劳动力技能培训，年培训人数在3.5万以上；全市相关行业、部门和大中专院校创建实训基地7个，组建劳务输出组织100多个，成立外出务工人员服务机构，为贫困劳动力转移就业提供服务。

第三，对“只能留”的人，实施保障式扶贫。对丧失劳动能力和60岁以上的贫困人口，通过完善社会保障制度兜底，通过落实农村低保、现金直补、社会养老、医疗保险、建设互助幸福院等政策进行保障救助扶贫。一是农牧区低保提标扩面。2015年农村牧区低保对象补助标准从2010年每人每年1180元提高到平均每人每年3325元（已高于国家扶贫标准），低保人数由2010年的22.86万人增加到28.7万人，计划到2017年平均每人每年达到4000元。五保对象集中和分散供养标准从2014年的每人每年7300元和3500元分别提高到8000元和3850元。二是实施现金直补。从2012年起，对农牧区失去劳动能力的老年人和不具备生产条件地区的60岁以上未享受低保的老年人，共计11.2万困难群众进行现金直补。补助从500元起，以后每年每人递增500元，2000元封顶，2015年已达到2000元。三是实施互助幸福院集中养老工程。对“空心村”、“老龄村”以及30户以下已失去生存条件的自然村，在本人自愿的前提下，对年龄在60岁以上，身体健康，无子女照料的老人，按照“政府扶持、统一管理、集中养老、分户生活”的保障模式，就近搬迁到已通电、通水等生活设施相对完善的幸福院，原来享受的国家补贴政策仍然享受，幸福院的基础设施和公共设施建设资金由各级政府解决，入院老人的生活来源通过政府补贴、社会保障和个人筹集的办法解决。到目前基本解决了全市农村牧区常住人口中8万户60岁以上老龄人口的集中养老问题。四是推进新型农村养老保险制度和医疗保险制度全覆盖。2015年，实现农村牧区新型养老保险制度全覆盖；新型农村合作医疗参合农牧民人数为168万人，实现了全覆盖，农牧民常住人口参合率100%，财政补助从2014年的年人均320元提高到380元。五是大力推进社会救助。探索创新新农合大病救助制度，全市农牧区常住人口167.3万人全部参加大病保险，2015年大病补偿年内累计最高支付额25万元；把孤儿和80周岁以上的老龄人口全部纳入生活保障范围，2015年集中供养和分散供养的孤儿补助标准是每人每月分别为1300元和1100元，80岁以上老人按规定发放高龄津贴。对困境儿童和困境家庭儿童进行救助，供养标准按孤儿分散供养标准的50%执行，每人每月救助505元。此外，在自治区对农牧民每年补助600元燃煤补助的基础上，乌兰察布市每年再为低保贫困农牧户发放燃煤补助600元。

乌兰察布市的“三三制”探索是面向整个农牧区实施的，它站在统筹城乡发展的全局，紧密结合当地实际，坚持“大扶贫”的工作思路，体现了因贫施策、精准扶贫的导向。

二、突出的三个问题

（一）精准扶贫的管理办法有待进一步探索。从目前情况看，乌兰察布市完全针对建档立卡贫困户的政策措施主要是扶贫贷款贴息、“三到村三到户”和移民搬迁，“十个全覆盖”中危房改造尚能较好地向建档立卡贫困户倾斜。但在实际工作中，如何防止贫困识别的平均主义倾向；如何界定哪些项目与资金的使用可以普惠，哪些必须到建档立卡的贫困户；国家扶贫资金如何折股量化到贫困户以适应农村创新经营主体的要求；如何兼顾贫困边缘户等脆弱群体的需求；如何更好地体现被帮扶群众的意愿和选择权等等，亟需制定和完善精准扶贫资金管理办法和工作指南。

（二）两项制度尚未有效衔接，低保对扶贫的兜底作用很难真正发挥。调研的7个村中，低保与扶贫两项制度衔接情况是：各行其是、互不交叉的有两个村子，分别是四子王旗东八号村和察右前旗红富村；衔接的有4个，分别是四子王旗查干补力格苏木格日勒图雅嘎查、巴音嘎查、察右中旗大马库联村、兴和县鄂尔栋镇店子村；察右中旗广益隆镇福泰村也有衔接，但该镇23个行政村，只在6个村开展了贫困识别，其余17个村只进行了低保识别，没有开展贫困识别。此外，低保是每年进行一次动态调整，而自治区扶贫办提出到2017年将现有贫困人口全部脱贫。2014年内蒙农牧区低保标准已提高到3633元，高于国家扶贫标准500多元，低保对象122万人，但国家扶贫标准以下的贫困人口仍有98万人。两项制度尚未真正衔接起来，兜底作用发挥的不明显。

（三）财政扶贫资金能否用于风险补偿和商业担保仍是金融扶贫的瓶颈制约。无论是自治区，还是乌兰察布市的金融扶贫实践，都起到了“四两拨千斤”的作用，有效缓解了农村牧区特别是贫困农牧户发展资金不足的问题，激发了贫困群众脱贫致富的积极性。但是，这种模式并未得到国家财政部门的肯定，原因是财政扶贫资金不能进行商业担保，内蒙古自治区的这一做法不符合现行财政扶贫资金使用办法的规定。这导致国务院扶贫办与人民银行等部门印发的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号）难以推行，也是目前金融扶贫工作推进中最大的瓶颈制约。

三、建议

（一）坚持一切从实际出发，抓紧制定和完善《精准扶贫资金管理办法》和《精准扶贫工作指南》。规范扶贫资金管理，实行“专账专户、封闭运行”，提高扶贫资金使用的及时性和精准性。

（二）加强两项制度的有效衔接，为低保兜底创造条件。扶贫和低保两项制度应从认定标准、识别范围，工作程序和动态管理等方面真正衔接起来，充分发挥低保制度的兜底作用。农村社会保障相关部门应实行建档立卡信息共享。

（三）突破金融扶贫的瓶颈。金融扶贫对放大扶贫资金规模和发挥群众主体作用显而易见。当前应积极与财政部门、金融部门沟通协调，调整完善财政扶贫资金使用管理办法，允许扶贫资金用于风险补偿，从制度层面为金融扶贫有效推进创造条件。同时，注重总结推广各地扶贫系统和金融机构在金融扶贫方面的有益探索，鼓励地方增加财政扶贫贴息资金，引导更多信贷资金投向贫困地区和贫困户。

（四）高度重视贫困群众的自主选择权和认同感。群众的选择权和认同感是全面小康过程中一条非常重要的原则，需求与资源的矛盾是永恒的，但在有限的资源条件下，群众选择的小康与政府“给予”的小康，其认同感是不一样的。精准扶贫必须是参与式的扶贫。要通过参与和选择，调动贫困群众的积极性和创造性，以提高他们对全面小康的认同感。

内容时间：2016-04-08