【文章框架】

文章首先说明助力脆弱国家脱离脆弱性的有效途径是难以实现的，并指出尽管在全球范围内，贫困状况、卫生健康、教育和经济发展都得不同程度改善，而在脆弱国家，这些方面的成就却远远落后于全球平均水平。甚至到2030年，可持续发展目标实现之时，全球80%的极端贫困人口仍分布在这些脆弱国家。

《世界治理与法律发展报告》指出当今世界和平且经济高度发达的经济体也曾经陷入战争和暴力之中，但是这些国家主要依靠避免冲突或管理风险而不是经济增长来实现和平与发展。在长期的实践与试错中，这些国家成功建立稳定的政治基础、机构机制、社会规范和国家认同以实现合作并约束行为避免冲突。因此，发展机构能否帮助脆弱国家摆脱长期以来充满危机、战乱和贫困的发展轨迹以实现和平公正包容的机构机制和稳定的政治秩序是一个基础性问题。

目前，发展机构援助脆弱国家主要从两点入手，一是促进经济增长，二是消除贫困，并不涉及危机管理。但这种模式由于服务短期的一次性目标，导致技术援助分散、援助机构与东道国协调不足，效率低下。

伴随传统援助模式的式微，新兴模式得到更多关注，新兴模式在关注实现摆脱脆弱性有效因素的同时，也指明无效因素。新兴模式主要关注恢复力、适应发展能力、国内政治问题、集体行动、扩大规模这5个因素。

【观点摘要】

1.复原力有助于避免或控制危机，如应对食品安全、气候变化、自然灾害等问题，但并未在脱离脆弱性层面发挥作用。灾难风险控制往往会绕过脆弱国家，尽管这些国家面临严重风险。与复原力相关的全方位政策正在兴起，比如经合组织、欧盟、联合国、非洲发展银行、世界银行和G7+都提出新的测量尺度和政策以促进脆弱国家实现恢复。其中经合组织甚至在复原力框架的语境下重新定义国家脆弱性——脆弱性包含两种含义，一是国家易于面临风险，二是国家处理应对风险能力不足。社会资源是建立国家恢复力、应对风险的核心驱动力，而社会资本需要通过在信息、资源和反馈行动方面的社区内部整合、社区间关系维系、社区与官方机构联系三者相互作用来实现积累。

2.传统的发展模式主张利用线性和僵化的项目模型将外部的好经验直接移植到脆弱国家的经济和社会体制中促进该国发展，而这一发展模式已逐渐被适应模式所替代。适应模式目前还处于发展早期，未来应该拓展到更多发展机构和援助机制中，并被政府和地方机构采纳。

3.很多发展机构认为技术解决方案是固定的，不需要考虑政治动态因素。而《世界发展报告》则将治理改革架构引入到援助脆弱国家的体制中，对东道国的政治力量进行评估。因此，提升发展政策有效性开始与政府机构的运作息息相关，如提升合作、增强政府责任、加强部门协调等。

4.发展机构需要在高效的生态系统中通过集体行动来帮助脆弱国家摆脱脆弱性，而这一生态系统应该代替现有的短期、一次性目标、缺乏协作的机制和烟囱式的技术援助模式。在索马里，协调机制在加强政府与发展机构互信、对话方面发挥无可替代的作用，并促使政府将维和、国家建立、发展等议题置于重要政策地位。

5.在传统语境下，扩大规模往往被认为在试点项目或创新项目中发挥支持作用，而这是不合适的。扩大规模在稳定政治与民众支持、调动多样化资源方面能够发挥组织和协调作用。

【作者简介】

George Ingram，布鲁金斯学会全球经济与发展高级研究员。

Jonathan Papoulidis，世界宣明会脆弱国家执行顾问，斯坦福大学国际研究访问学者。