问题的提出

2008年，党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展的若干重大决定》提出：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包权流转经营市场，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等经营主体。随后，全国掀起了农地集中流转的浪潮，农业部统计数据显示，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。

在对农地规模流转发生机制的研究中，经济学将市场预设为推动土地流转的唯一动力。但事实上，土地不是完全意义上的商品，其经营权流转不仅受市场的影响，而且受到制度和政治环境的影响，政府作为推动土地流转的重要主体在经济学领域并未得到足够重视。政治学和社会学则往往将土地流转作为既定事实，悬置了土地流转的发生机制。郭亮通过湖北的一些案例深入地分析了土地大规模流转的动力、过程和结果，但其对动力机制的分析主要集中资本上，对政府在推动农地集中流转过程中的主动性关注不足。笔者试图从政府动力的角度来理解农地集中流转的发生机制及其后果。

地方政府行为受中央与地方关系的影响，尤其受分税制改革以来财税体制改革的影响。分税制改革，使财政收入和分配领域发生了一些变化，财政收入集权到中央，分配则主要依靠项目向下分配。在此财政体制之下，地方政府一方面纷纷依托城市扩张、土地征收的出让金来充实地方财政、推动地方发展；另一方面积极向上“跑项目”，获得自上而下分配的资源，“土地财政”和项目资源成为地方发展的两大支柱。资源分配的项目制加剧了地方政府之间的竞争，同时也重塑了地方政府的行为逻辑。笔者试图以地方政府如何、为何推动农地规模流转来反观当下地方政