问题的提出

我国大规模农村扶贫开发（以下简称“扶贫开发”）始于1986年，政府通过开发式扶贫政策的制定及执行，推动贫困区域及农村贫困人口的脱贫。由于完全或部分丧失劳动能力的贫困人口受到扶贫开发的隐性排斥，为改善该类群体的贫困状况，农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保”）于2007年在我国全面推行。自此，我国贫困治理进入“两轮驱动”时代。为了形成贫困治理合力，党的十七届三中全会提出“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”。2009年，国务院扶贫办、民政部、财政部等多部门联合下发《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，在全国11个省（区、市）所辖的20个县的5955个行政村开展扶贫开发与农村低保衔接（简称“两项制度衔接”）试点工作，并于2010年在中西部贫困地区扩大试点范围。已有试点地区对两项制度衔接进行了探索，虽然推动了贫困群体的分类治理，在程序、识别、政策、管理的有效衔接方面却遭遇困境杜毅、肖云：《扶贫开发政策与农村最低生活保障制度运行衔接研究》，《西北人口》2012年第5期。。针对此，学者们认为可以通过制定负所得税方案李庆梅、聂佃衷：《负所得税是实现扶贫开发与农村低保有效衔接的现实选择》，《中共中央党校学报》2010年第5期。、实施复合型衔接模式王三秀：《可持续生计视角下我国农村低保与扶贫开发的有机衔接》，《宁夏社会科学》2010年第4期。推动政策顶层设计的更新，强调应当强化实践中的程序衔接李凤荣：《青海省泽库县藏区农牧区扶贫开发与农村最低生活保障有效衔接的调查》，《社会保障研究》2012年第2期。。

2013年11月，习近平总书记