第一节 现代灾害管理组织及其特征

当前行政管理所面临的重大挑战是应对来自外部灾害事件的能力，“危机与紧急灾难的处理，将是未来政府行政人员面临的最大挑战”。W.J.Petak. “Emergency Management：A Challenge for Public Administration”，Public Administration Review，1985（Special Issue）：3-7.灾害与人类社会进程相伴，灾害与历史发展紧密关联。长期以来，基于社区为主体的应对模式与行政体制模式是人类社会应对灾害的两种基本方式，而经过长期历史演变，灾害管理已被纳入各级政府的行政职能体系之中，行政体制模式便成为应对灾害的主导模式。

从社区走向行政的灾害管理模式

社区是基于家庭、关系、网络相互作用而形成的社会基本载体。灾害应对历史实践中，社区应对模式由来已久。社区主导的灾害应对模式是以自组织（self-organization）为主要形式的一股自发的应灾力量。L.K.Comfort. “Self-Organization in Complex Systems”，Journal of Public Administration Research and Theory，1994（3）：393-410.自组织是一种自然与物理环境中自发出现的一种秩序。社区模式下，社会可基于环境与社会变化来识别紧急情况下的各种需要，人们出于自愿并利用他们的时间、物品、技术、知识帮助社区应对与恢复。社区的灾前防范、灾后重建的作用明显。T.E.Drabek. Human system responses to dis