导言

探索建立农民养老个人账户基金储备积累制度，是我国政府的一项创举（鲁思来、贡森、亚瑟·侯赛因，2004）。经过十五年的试点，我国农村养老保险（简称“农保”）工作已初见成效。截至2005年底，全国已有31个省、直辖市、自治区的1900个县（市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5441.94万农民参保，积累保险基金约310.2亿元，301.79万参保农民领取养老金，当年支付养老保险金21.3亿元（劳动和社会保障部农村社会保险司，2006）。更为重要的是，试点工作在农村成功地引入了组织化的个人储蓄型老年保障的观念。

但也应看到，自1998年以来，我国的农保工作基本处于停滞或倒退状态。突出表现有二：一是参保人数增长缓慢，退保人数大幅度增加。目前除少量已参保的农民主动续保外，全国大部分地方基本停止办理农保新业务。据统计，全国农保的参保人数由1998年的8200万下降到2005年的5442万。部分地县已出现整体退保或转入城镇职工养老保险的情况，如湖南有7个县市已经整体清退，湖北省退保、转移和死亡人数达20多万。二是基金保值增值难，运营风险大。由于政策规定基金只能存银行和买国债，随着银行利率和国债收益率持续走低，基金保值增值越加困难。再加上近几年来一批金融机构被行政关闭或撤销，原存入这些机构的部分农村养老保险基金债权没有及时清偿。有调查显示，全国目前仅已确认未清偿的农保基金债权就高达5.32亿元，其中在全国性金融机构的债权1.423亿元，地方金融机构的债权3.9亿元（劳动和社会保障部农村社会保险司，2006）。

在此大背景下，新疆呼图壁县的农保工作逆势而动，以农村养老保险证质押贷款