制度是制约城镇化的重要因素，这一点在中国显得特别突出。与城镇化有关的制度很多，包括劳动就业制度、人口管理制度、土地制度、社会保障制度、住房制度、教育制度、经济运行体制等。中华人民共和国成立以来，在与城镇化有关的制度中，最突出且影响最大的是城乡二元制度。城乡二元制度是中国城镇化特殊性产生的决定性因素，也是造成诸多城镇化问题和制约中国城镇化进程的主要制度障碍。因此，要有效地推进城镇化、促进城镇化健康发展，就必须进行制度创新，从根本上改变城乡二元制度，建立城乡一体化的制度体系。

第一节 中国的城乡二元制度

城乡二元制度的内涵和基本特征

1.城乡二元制度的内涵

城乡二元制度，简单地说，就是城乡分割、城乡有别的制度体系。具体来说，城乡二元制度是指在二元经济结构中为了加快城市工业化进程和限制劳动力等生产要素在城乡之间的自由流动而建立起来的城乡分割、城乡有别的制度体系。城乡二元制度几乎涉及所有的社会、经济、政治和文化领域，具体包括户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等14种制度。郭书田、刘纯彬等：《失衡的中国——城市化的过去、现在与未来（第一部）》，河北人民出版社，1991，第29～78页。

发展中国家由贫穷落后走向发达繁荣是一个长期曲折的过程，各个产业和地区也不可能同步平衡发展，必然有先后、快慢、优劣之分，新兴的、条件更优越的产业和地区的发展往往优先、更快、更好，因而出现二元经济结构是落后国家向发达国家演进过程中普遍存在的结构特征和必经的发展阶段。但是，为了片面加快工